Op 23 juli zei de Russische vicepremier Arkadii Dvorkovich dat beslissingen over de federale begrotingsuitgaven voor 2016-18 zouden worden genomen in overleg met president Vladimir Poetin. Poetin was natuurlijk al betrokken bij het begrotingsproces, maar formeel is de federale begroting tenminste de verantwoordelijkheid van de regering, niet van de presidentiële administratie. De aankondiging van Dvorkovich komt neer op een semi-formele institutionalisering van een praktijk die steeds gewoner werd. Het is zowel een teken van de toenemende moeilijkheid van economische beleidsbeslissingen als van de hevigheid van intra-eliteconflicten over de toewijzing van middelen.
Afdelingen binnen de overheid
Tot 2014 zette de president de globale prioriteiten uiteen in een jaarlijkse begrotingstoespraak aan de Federale Vergadering, waarna de regering in principe de details uitwerkte en een ontwerp voorlegde ter goedkeuring door de wetgevende macht. Die procedure is voorlopig komen te vervallen en de praktijk van informeel overleg met de president tijdens het opstellen van de begroting is frequenter geworden.
De laatste omstreden kwestie betrof de hoogte van de landbouwsteun. Het ministerie van Financiën wilde dit in 2016 terugschroeven en dat overigens in nominale termen doen in een tijd van hoge inflatie en toen net de verlenging van het embargo op veel voedselimporten was aangekondigd. Nadat dit voor overleg naar Poetin was doorverwezen, bleef de landbouwsteun onaangeroerd.
Dit is typerend voor de manier waarop het ministerie van Financiën steeds meer op gespannen voet komt te staan met andere overheidsdiensten over de uitgaven. Vaak heeft het ministerie van Economische Ontwikkeling de kant van de uitgavendepartementen gekozen, maar er zijn ook problemen geweest waarbij Financiën en Economische Ontwikkeling samen op gespannen voet stonden met het 'sociale blok' over welzijns- en pensioenregelingen.
Andere kwesties die het afgelopen jaar ongewoon lastig zijn geweest, zijn onder meer het groeitempo van defensie-uitgaven, dat de laatste tijd met name ten koste is gegaan van financiering voor gezondheidszorg en onderwijs, uitgaven voor de ontwikkeling van het Russische Verre Oosten en het niveau van steun van het centrum voor regionale begrotingen – een probleem dat nog werd verergerd door de toezeggingen van Poetin in mei 2012 om de lonen en sociale uitkeringen in de publieke sector te verhogen. Hierdoor ontstonden ongedekte bestedingsverplichtingen voor regio's en gemeenten die het ministerie van Financiën niet wil compenseren.
Het gemeenschappelijke kenmerk van deze omstreden maatregelen is, niet verrassend, dat ze voor verschillende belangen winsten en verliezen met zich meebrengen. Misschien wel het meest sprekende voorbeeld is de lening van het National Welfare Fund. Het verklaarde doel van dit fonds is om op langere termijn ondersteuning te bieden aan het Nationaal Pensioenfonds. Daartoe wordt verondersteld dat het wordt belegd in activa die op middellange termijn een behoorlijk rendement beloven. Hierin verschilt het van het Reserve Fund, dat bestaat om federale begrotingstekorten te helpen financieren wanneer de olieprijs laag is, en dat moet worden geïnvesteerd in veilige, liquide en laagrentende activa. Geen van beide fondsen is bedoeld om zachte leningen te verstrekken aan noodlijdende staatsbedrijven, maar dat is precies wat Rosneft van Igor Sechin en anderen van het National Welfare Fund hebben gevraagd. Hoeveel steun ze krijgen, is zeer omstreden, waardoor zwaargewichten als Sechin het opnemen tegen ambtenaren, met name van het ministerie van Financiën.
Politieke zorgen
Er zijn vier politieke zorgen die ten grondslag liggen aan de groeiende betrokkenheid van Poetin bij de details van de Russische begrotingen.
Ten eerste maken de huidige recessie en het vooruitzicht van trage groei op langere termijn beleidsmakers acuut gevoelig voor de mogelijkheid van economische onvrede. Dit bevordert beleidsbeslissingen die de voorkeur geven aan uitgaven boven voorzichtigheid, maar weerstand van het ministerie van Financiën duwt hen naar het 'politieke' niveau, dat wil zeggen, naar de president.
Ten tweede verergeren moeilijke tijden de spanningen binnen de elite naarmate de verdeling van olie-inkomsten gieriger wordt. Een beroep doen op de ultieme 'factiemanager', in de woorden van Richard Sakwa, wordt een noodzaak.
Ten derde blijft het economische blok van de overheid – voornamelijk Financiën en Economische Ontwikkeling – zich verzetten tegen het interventionistische tij dat samenhangt met de huidige antiwesterse houding van de leiders. Het overwinnen van die weerstand vereist de tussenkomst van de leiding.
Tot slot, in moeilijke tijden maakt de vroegere praktijk dat de president vooraf prioriteiten aankondigt, dergelijke aankondigingen tot gijzelaars van het fortuin. Mogelijk is de les van de onbezonnen presidentiële beloften van mei 2012 geleerd: het is veiliger om in te grijpen ad hoc en op een minder openbare manier in een later stadium van het begrotingsproces.
Het Russische systeem van economisch en politiek beheer staat zwaar onder druk. In sommige opzichten is de spanning groter dan tijdens de crisis van 2008-09. De grotere rol van Poetin in het begrotingsproces is een aanwijzing voor de problemen waarmee het systeem nu wordt geconfronteerd.
