Na de top van Vilnius: het oostelijke partnerschap van de EU op een kruispunt

Door George Vlad Niculescu,
Hoofd Onderzoek, Het Europees Geopolitiek Forum
De top van het Oostelijk Partnerschap, die op 28 en 29 november 2013 in Vilnius werd gehouden, had de aandacht moeten vestigen op de vooruitgang die de EU de afgelopen vier jaar heeft geboekt op het gebied van politieke associatie en economische integratie met haar oostelijke buurlanden (Armenië, Azerbeidzjan, Wit-Rusland, Georgië, Republiek Moldavië en Oekraïne).

Hoewel het resulteerde in de parafering van de associatieovereenkomsten van Georgië en Moldavië en de ondertekening van enkele kleinere overeenkomsten met andere oostelijke partners, werd de top gekaapt door de groeiende geopolitieke concurrentie tussen de EU en Rusland. De belangrijkste slachtoffers van deze concurrentie zijn Armenië en Oekraïne, die onder sterke druk van Rusland hun plannen om associatieovereenkomsten en diepe en brede vrijhandelsovereenkomsten met de EU te ondertekenen, hebben uitgesteld. Ook andere oostelijke partners voelen de koude wind door Europa waaien in hun economische, energie- of veiligheidsrelaties met Rusland.

Het Oostelijk Partnerschap werd in mei 2009 in Praag gelanceerd als een kader voor hervormingen in partnerlanden om goed bestuur te vergemakkelijken, regionale ontwikkeling en sociale cohesie te bevorderen en sociaal-economische ongelijkheden te verkleinen. Associatieovereenkomsten, diepe en alomvattende vrijhandelsruimten, alomvattende programma's voor institutionele opbouw, steun voor de mobiliteit van burgers en visumliberalisering werden als springplanken beschouwd.

In tegenstelling tot de Europese integratie hebben de oprichting van de Euraziatische douane-unie (ECU) door Rusland, Wit-Rusland en Kazachstan en de plannen om tegen 2015 de Euraziatische Economische Unie (EEU) te lanceren een alternatief project voor economische integratie in Eurazië gecreëerd. Westerse experts waarschuwden dat de ECU zou kunnen evolueren op een manier die de Europese Unie zou kunnen uitdagen als een 'normatieve macht' in haar 'gedeelde nabuurschap' met Rusland. En blijkbaar gebeurde dat ook. Begin september 2013 kondigde de Armeense president Sargsyan vanuit Moskou het besluit van zijn land aan om toe te treden tot de ECU. Ondertussen twijfelde de Oekraïense president Janoekovitsj over het stevig binden van zijn land aan de EU door middel van een langverwachte associatieovereenkomst, waarin hij verklaarde: “We willen absoluut geen slagveld zijn tussen de EU en Rusland. We willen goede betrekkingen onderhouden met zowel de EU als Rusland.” 

Waarom voerde het Oostelijk Partnerschap de Russische druk op Oekraïne en andere potentiële EU-partners op, om hen tot ongewenste keuzes tussen Europese en Euraziatische integratie te dwingen? En waarom zag Moskou het Oostelijk Partnerschap als een weg naar een nulsomspel met de EU?

Het gemakkelijke antwoord gaat ervan uit dat “Rusland zijn Oostelijk Nabuurschap beschouwt als een strategische noodzaak en het Oostelijk Partnerschap ziet als een instrument voor inperking, en beschuldigt de EU ervan de betrekkingen te ondermijnen van de volkeren die in Rusland en Oekraïne en andere post-Sovjetlanden in om ze op te nemen in zijn exclusieve interessegebied”. Bijgevolg zou Rusland "de EU dwingen tot een geopolitieke strijd met Moskou, wat het niet wil". Dit is echter geen bevredigend antwoord, want het negeert het falen van de EU om het Oostelijk Partnerschap in een geopolitieke context te plaatsen en dienovereenkomstig uit te voeren. Zoals Steven Keil opmerkte: "De Europese Unie probeert nog steeds haar rol als normatieve actor te verzoenen met de politieke realiteit in omstreden belangensferen." Wat de EU beschouwt als een puur technisch, normstellend moderniseringsproces, wordt door anderen (dwz Russen en mogelijk andere regionale machten) gezien als een geopolitiek proces vanwege de verstrekkende gevolgen ervan.

Eerlijk gezegd kan de EU niet worden vrijgesproken van geopolitieke verantwoordelijkheden. Integendeel, het gebrek aan transparantie in zijn geopolitieke bedoelingen in de oostelijke nabuurschap is geïnterpreteerd als een verborgen poging om de belangen van rivaliserende regionale machten te ondermijnen. Als Brussel erin zou slagen de doelstellingen van het Oostelijk Partnerschap te verwezenlijken, moest het dus de volledige geopolitieke verantwoordelijkheid in de regio op zich nemen. Anders zou de Unie de "huidige botsing van Europese normen en geopolitieke realiteiten" nauwelijks kunnen overwinnen.

advertentie

De EU zou bijvoorbeeld haar eigen verantwoordelijkheid moeten nemen voor de externe druk die ertoe heeft geleid dat haar partners zich terugtrokken uit een diepere betrokkenheid bij de Unie. Als de EU een echte speler in de Oost-Europese nabuurschap was geweest, had ze ofwel de Russische druk op deze buren kunnen voorkomen, ofwel de partners aanzienlijke steun kunnen bieden om de manipulaties van Moskou te weerstaan. Tenzij het met één stem spreekt en handelt in de hoedanigheid van verantwoordelijke regionale speler, mag Brussel bijvoorbeeld geen geloofwaardige “expliciete signalen naar Moskou afgeven dat de kosten van een handelsoorlog tegen Oekraïne [of zelfs tegen een van de oostelijke partners van de EU] zou ook toenemende economische verliezen, diplomatieke conflicten en politieke spanningen in de Russische betrekkingen met het Westen omvatten”.

Waar gaat het Oostelijk Partnerschap naartoe in de nasleep van de Vilnius-top? Het formele antwoord werd gegeven in de 'Gezamenlijke verklaring van de top van het Oostelijk Partnerschap, Vilnius, 28-29 november 2013, Oostelijk Partnerschap: de weg vooruit'. Het wordt echter steeds duidelijker dat het Oostelijk Partnerschap op een kruispunt staat: ofwel is het vooruitgegaan terwijl het de geopolitieke realiteit erkent en zich eraan aanpast, of het verzinkt in irrelevantie. Daarom is er meer dan ooit behoefte aan een proces van dieper nadenken over de vraag waarom het Oostelijk Partnerschap, op zijn zachtst gezegd, zo veel vertraging heeft opgelopen bij het bereiken van zijn doelstellingen. Het resultaat van deze reflectie zou moeten zijn om het Oostelijk Partnerschap in zijn geopolitieke context te plaatsen door middel van een degelijke strategie die is opgesteld om de opkomende uitdagingen in Eurazië aan te pakken - de groeiende ideologische kloof tussen Rusland en het Westen; de oplossing van langdurige conflicten; en het dilemma van post-Sovjetstaten die vastzitten tussen Europese en Euraziatische economische integratie.

Een geopolitieke strategie ter ondersteuning van de uitvoering van het Oostelijk Partnerschap zou nodig kunnen zijn, aangezien “… terwijl de EU functionele integratie voorstelt, de voorkeuren van de post-Sovjet-elites voor nauwere betrekkingen met de EU vaak worden ondersteund door geopolitieke motieven. […] Het is niet verwonderlijk dat geopolitiek het prisma is waardoor deze landen hun betrekkingen met de EU bekijken”. Bovendien merkte dezelfde studie van het European Policy Centre op: “Het ontbreken van een ondersteunende strategie is ook verrassend gezien de grote kloof tussen de behoeften en capaciteiten van de partnerlanden en de regelgevingskaders van de EU". Aan het eind van de dag, aangezien normen wetgeving creëren en wetgeving politieke en economische interacties vormgeeft, wordt het definiëren van gemeenschappelijke normen uiteindelijk een effectief middel om geopolitieke identiteiten op te bouwen.

De geopolitieke strategie voor het Oostelijk Partnerschap zou effectieve manieren kunnen voorstellen om de verzwakkende zachte macht van de EU in de hele Europese nabuurschap te compenseren, gezien haar afnemende politieke invloed en economische aantrekkelijkheid in de nasleep van de eurocrisis. Een dergelijke strategie zou er bijvoorbeeld op kunnen wijzen dat het behouden van Oekraïne op het Europese spoor en tegelijkertijd het bewaren van de eenheid en stabiliteit van het land, de EU zal vereisen om te leren samenwerken met Rusland, in plaats van Rusland tegen te gaan of uit te sluiten. Hetzelfde zou kunnen gelden voor het behouden van Armenië, Azerbeidzjan en Wit-Rusland, zo niet alle oostelijke partners, binnen het Europese integratieproces.

Samenwerken met Rusland aan het verbeteren van het bestuur in de gemeenschappelijke nabuurschap is onwaarschijnlijk zolang de EU en Rusland het oneens blijven over ideologische kwesties, met name over democratie, individuele rechten en vrijheden. Omgekeerd, als de politieke wil om met Rusland samen te werken de overhand krijgt in zowel de Europese hoofdsteden als in Moskou, kan de groeiende ideologische kloof tussen Rusland en het Westen geleidelijk worden overbrugd door pragmatische manieren om de Europese en Russische politieke en menselijke waarden te harmoniseren. Daartoe zou een vergelijkende studie van Europese en Russische bestuursmodellen kunnen helpen bij het identificeren van elementen van convergentie en manieren om elementen van divergentie te verkleinen, terwijl wat vandaag een nulsomspel lijkt, wordt omgezet in een win-winstrategie.

De geopolitieke strategie van het Oostelijk Partnerschap zou een machtsdeling tussen de EU en Rusland in de gemeenschappelijke nabuurschap mogelijk moeten maken, en zou gericht kunnen zijn op het harmoniseren van Europese en Euraziatische integratiesystemen. In feite zouden deze maatregelen ook de economische samenwerking in de gemeenschappelijke nabuurschap nieuw leven kunnen inblazen, wat in het belang zou zijn van Turkije en de regionale post-Sovjetstaten die voor het dilemma van Europese vs. Euraziatische integratie staan. Uiteindelijk zou het Oostelijk Partnerschap kansen kunnen bieden voor verdere regionale integratie in zeer gevoelige gebieden van de gemeenschappelijke nabuurschap, zoals de zuidelijke Kaukasus, waar nog steeds aanhoudende conflicten woeden.

Tot slot, zoals het Armeense besluit om de aandacht te verleggen van Europese naar Euraziatische integratie heeft aangetoond, ondermijnen langdurige conflicten in de zuidelijke Kaukasus en in Transnistrië de inspanningen om de doelstellingen van het Oostelijk Partnerschap te verwezenlijken. De geopolitieke strategie van het Oostelijk Partnerschap moet daarom voorzien in maatregelen voor conflictbeheersing en -oplossing, die kunnen helpen de chronische impasse te doorbreken waarin het gebied sinds het einde van de Koude Oorlog aan het modderen is. Het zou bijvoorbeeld kunnen zorgen voor een betere regionale strategische coördinatie van bestaande crisisbeheersingsmechanismen; de lokale verantwoordelijkheid voor de vredesprocessen versterken, met name door het formuleren van een gezamenlijke regionale visie na het conflict; en de angst van sommige lokale actoren voor door Rusland opgelegde oplossingen tegengaan.

Concluderend, in de nasleep van de top van Vilnius zou de EU er beter aan kunnen doen om het Oostelijk Partnerschap vooruit te helpen als ze de geopolitieke implicaties van het op normen gebaseerde Europese integratieproces in overweging neemt en vervolgens een passende geopolitieke strategie ontwikkelt. Een dergelijke strategie moet manieren en middelen bedenken om andere regionale actoren bij het proces te betrekken, waaronder Rusland en Turkije, als sleutelelement voor het wegnemen van hun geopolitieke zorgen. Het moet de Unie ook in staat stellen coherente en gecoördineerde antwoorden te bieden op potentiële geopolitieke uitdagingen die uit het oostelijk nabuurschap voortkomen. Anders dreigt het Oostelijk Partnerschap irrelevant te worden als gevolg van de geopolitieke naïviteit van zijn oprichters.

Deel dit artikel: