Verhoging van tabaksaccijns: een kostbare gok voor de gezondheid en fiscale stabiliteit van Europa

Een uitgelekt intern rapport van de Europese Commissie heeft grote zorgen geuit over de plannen van de Unie om de accijnzen op tabak drastisch te verhogen. Hoewel de hervormingen officieel bedoeld zijn om de volksgezondheid te verbeteren en extra inkomsten te genereren, waarschuwt de eigen analyse van de Commissie voor mogelijk onbedoelde – en zelfs contraproductieve – gevolgen.

Op het eerste gezicht lijkt het doel nobel: de belastingen fors verhogen, het roken terugdringen en de volksgezondheid verbeteren. Maar onder de oppervlakte ontvouwt zich een ander verhaal – een verhaal van onbedoelde gevolgen, economische ontwrichting en blinde vlekken in het beleid.

Op 12 juni 2025 publiceerde de Duitse krant beeld meldde als eerste het lek, dat de effectbeoordeling van de Commissie onthulde van een voorgestelde herziening van de Tabaksaccijnsrichtlijn (TED). Volgens het document stelt de EC een ingrijpende verhoging van de accijnzen voor: 139% op sigaretten, 258% op shag en maar liefst 1,092% op sigaren. Ook vaping- en verwarmde tabaksproducten, die momenteel niet worden belast op EU-niveau, zullen in de richtlijn worden opgenomen. Het voorkeursscenario zou, althans op papier, € 15.1 miljard per jaar aan belastinginkomsten kunnen opleveren.

Maar hier is het addertje onder het gras: de eigen analisten van de Commissie erkennen de risico's. Het rapport neemt geen blad voor de mond. Het waarschuwt dat buitensporige belastingverhogingen averechts kunnen werken en rokers naar illegale markten en goedkopere, ongereguleerde alternatieven kunnen drijven.

Wanneer de prijsverschillen tussen lidstaten te groot worden, zijn consumenten eerder geneigd grensoverschrijdende aankopen te doen of zich bezig te houden met smokkel. Dit is al lang een uitdaging voor de EU; eerdere EC-rapporten uit 2020 wezen al op de groei van de illegale tabaksmarkt.

Het interne rapport trekt ook de effectiviteit van hoge belastingen in het verlagen van het aantal rokers in twijfel. Hoewel belastingen van oudsher zijn gebruikt om tabaksgebruik te ontmoedigen, lijkt de impact ervan beperkt in landen die al hoge belastingtarieven hanteren. Gegevens suggereren dat verdere verhogingen slechts marginale verbeteringen opleveren, vooral als consumenten gemakkelijk toegang hebben tot goedkopere, onbelaste alternatieven.

Een gevaarlijke kloof tussen beleid en realiteit

De beleidslogica lijkt duidelijk: maak roken duurder, en minder mensen zullen roken. Maar deze schoolvoorbeeldbenadering versimpelt het complexe sociale, economische en gedragsmatige landschap van nicotinegebruik.

Het probleem? De EU is geen enkele, geharmoniseerde belastingruimte. Grote verschillen in nationale accijnzen hebben smokkel en grensoverschrijdend winkelen al lang aangemoedigd, met jaarlijks miljardenverlies door fraude. Als daar nog meer olie op het vuur komt, zouden de volksgezondheidsdoelstellingen die de richtlijn beoogt, juist kunnen worden ondermijnd.

In Zuid- en Oost-Europa – waar tabaksteelt en -productie belangrijke economische pijlers blijven – zou de schok bijzonder ernstig kunnen zijn. Landen als Griekenland, Italië en Roemenië zijn begrijpelijkerwijs op hun hoede. Zij stellen dat het aantal rokers al daalt en dat nieuwe belastingen meer kwaad dan goed kunnen doen.

Het koorddansen van commissaris Hoekstra

Voor belastingcommissaris Wopke Hoekstra is de uitdaging enorm: kom met een richtlijn die tabaksgebruik aan banden legt, moderne nicotinevervangers omvat, belastingrechtvaardigheid waarborgt en voorkomt dat er een bloeiende zwarte markt ontstaat. Dit alles terwijl we te maken hebben met inflatiedruk, zorgen over economisch herstel en uiteenlopende nationale belangen.

Vijftien lidstaten, waaronder Nederland en Frankrijk – de EU-kampioen in de strijd tegen illegale tabakshandel – steunen het voorstel naar verluidt. Ze wijzen op de dubbele voordelen van winst voor de volksgezondheid en het terugverdienen van grensoverschrijdende verliezen. Maar de steun is niet unaniem en de politieke consensus binnen het blok blijft fragiel.

Desondanks werd het inkomstenverlies van Frankrijk door illegale handel vorig jaar geschat op € 9.4 miljard, aldus een KPMG-rapportNederland, dat ook hoge nationale accijnzen op tabak kent en aandringt op hogere EU-brede accijnzen, heeft naar schatting bijna € 900 miljoen verloren.

Wat het lek ons ​​vertelt

Het meest onthullende aspect van het gelekte rapport is misschien wel de toon: voorzichtig, zelfkritisch en ongewoon openhartig. Het erkent dat belastingen, hoewel een krachtig instrument, geen wondermiddel zijn. Als ze slecht gekalibreerd zijn, riskeren ze perverse prikkels te creëren, vooral in een markt die al vol zit met alternatieven en mazen in de wet.

Kortom, het lijkt erop dat de Commissie gevangen zit in een beleidsparadox: als ze te veel druk uitoefent, riskeert ze destabilisatie van zowel de legale markten als de nationale economieën; als ze te weinig druk uitoefent, verliest ze haar geloofwaardigheid op het gebied van de gezondheidszorg.

Het lek heeft geleid tot een snelle reactie van zowel volksgezondheidsactivisten als de tabaksindustrie. Antirookactivisten hebben de voorstellen in principe verwelkomd en stellen dat hogere prijzen een effectieve manier zijn om mensen, met name jongeren, te ontmoedigen om te roken. De Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) steunt al lang belastingheffing als een belangrijke maatregel om tabaksgebruik terug te dringen.

Omgekeerd hebben brancheorganisaties en detailhandelsverenigingen gewaarschuwd dat de voorgestelde maatregelen schadelijke domino-effecten kunnen hebben. De European Tobacco Growers Association (UNITAB) heeft bijvoorbeeld betoogd dat dergelijke abrupte verhogingen kleine producenten zouden kunnen verlammen en tot wijdverbreid banenverlies in plattelandsgemeenschappen zouden kunnen leiden. Detailhandelaren, met name die in grensregio's, bereiden zich voor op een mogelijke toename van grensoverschrijdend winkelen en zwarte marktactiviteiten.

Juridisch gezien vereist de implementatie van de nieuwe richtlijn unanimiteit van alle 27 EU-lidstaten, wat gezien de huidige verdeeldheid een aanzienlijke uitdaging is. Sommige lidstaten, waaronder Zweden en Hongarije, hebben zich al terughoudend opgesteld en geven de voorkeur aan nationale autonomie boven accijnsbeleid. Ook landen als Griekenland, Italië, Roemenië en Luxemburg maken bezwaar tegen de uitbreiding en verhoging van tabaksaccijnzen.

Think Dr. Karl Fagerström, universitair hoofddocent en onderzoeker op het gebied van tabak en nicotine, zou de EU zich moeten richten op de Zweedse ervaring. In Zweden, waar mannen snus hebben gebruikt en verreweg het laagste aan tabak toe te schrijven sterftecijfer van alle mannen in de Europese Unie hebben, werd de belasting op sigaretten vorig jaar licht verhoogd, maar verlaagd voor snus. Het zogenaamd minst schadelijke nicotinehoudende product – de nicotinezakjes – wordt het minst belast.

Think Dr. Anders Milton, voormalig voorzitter van de World Medical Association en voormalig president van het Zweedse Rode Kruis, Snus veroorzaakt geen kanker, roken wel. Zweden, hoewel ongeveer hetzelfde percentage mannen dagelijks tabak of nicotine gebruikt, heeft de laagste incidentie van longkanker binnen de EU. 

"Al het gebruik van snus is illegaal in de andere EU-lidstaten. Is dat de manier om het feit toe te passen dat Zweden het laagste aantal longkankers in de EU heeft vanwege de manier waarop we tabak gebruiken, of alleen vanwege nicotine? Vanuit gezondheidsoogpunt zou ik dat niet accepteren. Zweden heeft aangetoond dat het gebruik van tabak of nicotine op een andere manier dan roken levens redt en sommige mensen helpt de moeilijkheden van het leven te doorstaan.", hij voegde toe.

Toch brengt elk voorstel tot hervorming van de TED een risico op problemen met zich mee als consumenten zich tot de zwarte markt wenden voor goedkope sigaretten. De strategische beoordeling van Europol benadrukt de zwarte markt voor tabak als een snelgroeiende en steeds geavanceerdere vorm van georganiseerde misdaad. Volgens het rapport uit 2025 importeren criminele netwerken niet alleen namaaktabak – ze zetten nu ook productiefaciliteiten op binnen de EU, dichter bij de markten met een hoge vraag in West-Europa. De wetshandhavingsinstantie van de EU geeft aan dat landen die hoge accijnzen en btw-tarieven hanteren "kwetsbaarder zijn voor de illegale verkoop van accijnsproducten."

De weg vooruit: pragmatisme boven politiek

Het gelekte document zou een wake-upcall moeten zijn – niet alleen voor beleidsmakers, maar ook voor pleitbezorgers van de volksgezondheid, economen en belanghebbenden in de industrie. Ambitie is essentieel. Maar realisme ook. Belastingheffing alleen kan het rookprobleem niet oplossen. Evenmin kan het de veerkracht van illegale handelsnetwerken, die wendbaar, adaptief en transnationaal zijn, verklaren.

Europa heeft een genuanceerde, op feiten gebaseerde aanpak nodig – een aanpak die gematigde, gerichte belastingen combineert met investeringen in stopzettingsprogramma's, voorlichting aan het publiek en grensoverschrijdende handhaving. Stompe fiscale instrumenten leveren misschien krantenkoppen op, maar leveren zelden resultaat op.

Nu de herziene tabaksaccijnsrichtlijn in de schijnwerpers van de wetgeving staat, is één ding duidelijk: Brussel moet voorzichtig te werk gaan. Want als het om tabak gaat, mag de weg naar een betere gezondheid niet geplaveid zijn met fiscale misrekeningen.

Deel dit artikel: