De president heeft geprobeerd via de zogeheten Steinmeier-formule tot een compromis te komen over het houden van verkiezingen in het oosten van Oekraïne. Maar hij is een harde realiteit tegengekomen: de belangen van Moskou en Kiev blijven onverenigbaar.
Associate Fellow, Rusland en Eurazië programma, Chatham House
Leo Litra
Senior onderzoeksmedewerker, New Europe Center, Chatham House
Een spandoek met de tekst 'Geen capitulatie!' wordt uitgerold boven de ingang van het stadhuis in Kiev als onderdeel van protesten tegen de invoering van de zogenaamde Steinmeier-formule. Foto: Getty Images.

A banner reading ‘No capitulation!’ is unfurled above the entrance to the city hall in Kyiv as part of protests against implementation of the so-called Steinmeier Formula. Photo: Getty Images.

In 2016 stelde de toenmalige Duitse minister van Buitenlandse Zaken, Frank-Walter Steinmeier, een manier voor om de impasse in Oost-Oekraïne te omzeilen.

Hij stelde voor dat verkiezingen in de gebieden die worden gehouden door door Rusland gesteunde opstandelingen – de “Volksrepubliek Donetsk” (DNR) en de “Volksrepubliek Loehansk” (LNR) – zouden kunnen worden gehouden onder de Oekraïense wetgeving, waarbij Kiev een tijdelijke wet zou aannemen over “speciale status', het belangrijkste meningsverschil tussen Rusland en Oekraïne in de akkoorden van Minsk. Deze wet zou permanent worden zodra de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) had verklaard dat verkiezingen voldoen aan de OVSE-normen.

De reactie in Oekraïne was sterk negatief. De zogenoemde Steinmeier-formule was in tegenspraak met het standpunt van Kiev dat verkiezingen in de bezette Donbas alleen mogen plaatsvinden in een veilige omgeving - waarvoor de voorafgaande terugtrekking van Russische troepen en de terugkeer van de oostgrens onder de controle van Oekraïne vereist is. Het ging ook niet in op de verschillende opvattingen over 'bijzondere status'; Rusland eist een veel grotere overdracht van constitutionele bevoegdheden aan de DNR- en LNR-regimes dan Oekraïne zal toestaan.

Maar op 1 oktober kondigde Volodymyr Zelenskyy, de nieuwe Oekraïense president, aan dat hij zich aanmeldde voor de Steinmeier Formula. Hij kondigde ook een voorwaardelijke terugtrekking aan van Oekraïense troepen uit twee frontliniegebieden in het oosten.

Snelle omkering

Tijdens de campagne voor de presidentsverkiezingen van 2019 beloofde Zelensky herhaaldelijk dat hij, als hij zou worden gekozen, de inspanningen om de oorlog te beëindigen nieuw leven zou inblazen. Dit sprak veel Oekraïners aan, die begrijpelijkerwijs het conflict willen beëindigen, hoewel Zelenskyy's uiteindelijke verkiezingsoverwinning grotendeels op binnenlandse kwesties werd behaald.

advertentie

Maar zijn initiatief stuitte al snel op twee problemen.

Eerst een major volgen gevangene ruilen iIn september leek de Russische president Vladimir Poetin te oordelen dat Zelensky haast had om zijn verkiezingsbeloften waar te maken en handelde zonder Frankrijk en Duitsland te raadplegen. Rusland had eerder eiste dat Oekraïne formeel instemt met verkiezingen in de Donbas als voorwaarde voor een top van de 'Normandische' mogendheden (de diplomatieke samenstelling bestaande uit leiders van Oekraïne, Rusland, Duitsland en Frankrijk, die sinds 2016 niet meer is bijeengekomen).

Bovendien leken de VS, die geen deel uitmaken van de groep 'Normandië', niet betrokken vanwege binnenlandse controverses. Het Kremlin concludeerde dat Zelenskyy kwetsbaar was en verwelkomde zijn aankondiging over de Steinmeier-formule, maar weigerde in te stemmen met een top, in de hoop verdere concessies te doen.

Ten tweede werd de actie van Zelenskyy geactiveerd protesten in Kiev en andere Oekraïense steden. Critici vreesden dat hij van plan was eenzijdige concessies te doen aan 'bijzondere status'. Hoewel hij de Oekraïners dat probeerde te verzekeren 'there won’t be any elections there if the [Russian] troops are still there' zorgen werden aangewakkerd door wat velen zagen als zijn gebrek aan openheid over wat de Steinmeier-formule werkelijk betekende. De Oekraïense publieke opinie wil een einde aan de oorlog, maar blijkbaar niet tegen elke prijs.

Zelenskyy roeide naar behoren terug. Tijdens een 14 uur durende persconferentie op 10 oktober benadrukte hij dat hij de vitale belangen van Oekraïne niet zou opgeven. Hij erkende ook dat hij onvoldoende open was geweest tegenover het Oekraïense publiek. Voorlopig lijkt hij een pauze te hebben gekregen.

Een situatie die bestand is tegen compromissen

In plaats daarvan kan Zelenskyy nu proberen het conflict te 'bevriezen' door actieve operaties te beëindigen. Dit is niet de favoriete uitkomst van Oekraïne, maar zou onder de huidige omstandigheden wel de meest realistische kunnen zijn.

Rusland berekent nog steeds dat de tijd aan zijn kant staat. Het is van mening dat de westerse steun voor Oekraïne lauw is en dat Kiev het uiteindelijk zal moeten geven wat het wil. Rusland voelde duidelijk geen druk om positief te reageren op de ouverture van Zelensky, die waarschijnlijk werd gelezen als een zwakte die uitgebuit moest worden.

Om deze redenen lijkt Zelenskyy nu minder optimistisch dat snelle vooruitgang om de oorlog te beëindigen mogelijk is. Een nieuwe top van de 'Normandische' mogendheden kan plaatsvinden, maar lijkt in de nabije toekomst onwaarschijnlijk. Dit kan een stimulans zijn voor verdere bilaterale onderhandelingen tussen Oekraïne en Rusland, zoals de onderhandelingen over de gevangenenruil. Een diplomatiek proces dat alleen door Zelenskyy en Poetin wordt geleid, dreigt echter de invloed van Oekraïne te verminderen.

Ten slotte blijven de belangrijkste obstakels voor de uitvoering van de akkoorden van Minsk – radicaal verschillende opvattingen over verkiezingen in, en 'speciale status' voor, de DNR en de LNR – bestaan. De Kremlin-versies van beide zouden de soevereiniteit van Oekraïne ernstig beperken; Kiev zou het herstel van zijn controle over het oosten vergemakkelijken. Het is moeilijk in te zien hoe deze kloof kan worden overbrugd.

Het is veelzeggend dat de Steinmeier-formule geen antwoord biedt op dit raadsel. Het lijkt erop dat sommige conflicten bestand zijn tegen diplomatieke compromissen die tot doel hebben iedereen in gelijke mate tevreden te stellen.